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贾康:地方债务置换无关“大水漫灌”
作者: 来源:《人民政协报》2015-05-19期05版 时间:2015-06-10 05:08:57
    近日,财政部宣布发行地方存量债务1万亿元置换债券。对于中国地方政府债务置换计划,有一种解读是将地方政府债务置换计划作为中国版的“QE”(即量化宽松政策),认为是宽松货币政策的体现。其实,从我国实际情况看,地方政府债务置换是地方政府隐性负债阳光化与融资期限和成本的优化。在这个过程中,并不增加年度的赤字规模,也无涉所谓通过人民银行定向购买债券的“量化宽松政策”。

    地方政府债务置换是财政治理现代化的手段之一

    目前,我国推行的地方政府债务置换计划,实质上是把以前隐性的地方政府债务转化为显性的地方政府债务。换言之,就是把中央政府已经审计和情况调查所认定的地方政府债务(主要包括通过地方融资平台举借的银行贷款、城投债、信托融资等等),转化成中央政府协调之下与市场对接的更为规范的债券。这一举措当然包括把原期限较短、融资成本较高的地方债尽量转为期限较长、融资成本较低的地方债的意图,但也并非只是简单的债务置换,实际上包含了对既有政府债务管理制度的治理改革。在此之前,除中央政府代省级地方政府发行和地方试点自借自还的债务之外,地方政府是不能举债的,虽然各地方一直也通过各种隐性方式举债融资,但都处于“暗箱操作”的状态。

    这种现象的存在不仅使得地方政府债务规模难以透明,也会大量发生为规避政策风险导致地方政府经过层层包装借入债务、实际贷款利率远高于市场水平的情况。允许地方政府“阳光化”发债,是新《预算法》的一个重要立法进步,也标志着我国财政治理在这一领域正在步入现代化,它为地方政府举债发展打开了明渠和正门,使地方政府债务堵暗沟、关后门,有利于防范风险。同时,地方政府举债过程中,也用不着层层包装拉升融资成本,中央政府和社会各方也能够及时了解各地方政府的债务情况,发挥监督作用,降低地方政府举债融资的随意性,起到对地方举债机制兴利除弊的作用。

    地方政府债务置换不需要货币流动性“大水漫灌”

    我国地方政府债务置换并不是严格意义上的地方政府债务重组,不涉及对债务的注销或缩减,只是将地方政府债务的形式由平台债、银行贷款、城投债、信托计划等转变为公开发行的债券,主要目的:一是增强债权人信心;二是要通过公开发行债券的形式降低融资成本,据测算可降低融资成本4%~5%;三是当大部分地方政府债务都可以通过公开发行债券的方式置换之后,地方政府就不会为了还款接受更高的融资成本,从而有利于降低市场实际利率水平。

    与此同时,地方政府债务置换实质上还是一种地方政府债务信用的增级方式,作为原有债权人的银行利益仍有基本保障,在将相对短期的地方政府债务置换成可在债券市场买入的较高信用等级、期限较长的地方政府债券后,也不会对市场资金带来很大影响,不需要通过货币政策为市场再度注入大量流动性以消化新发债券。

    当然,地方政府债务置换过程中也会出现资金的漏损,部分债权人拿回资金后会离开地方政府债务市场,因此,还是有可能带来一定程度的资金不足。如果人民银行在通盘的调控政策把握中认为有必要,是可以在某些时候通过货币政策工具的操作适当增加流通中货币量的,但在这个过程中,人民银行货币政策并不需要“大水漫灌”,而是要根据我国宏观经济运行的实际情况适度调整货币政策的流动性供给水平,这完全可以结合近年已有若干次操作动作的降息、降准和人民银行公开市场操作等来把握,同时这并不等同于所谓“中国版QE”。

    (作者系全国政协委员、中国财政学会副会长)
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